Закарпатська область в аміністративно-територільному розрізі зазнала суттєвих змін. І напевно, якби не місцеві вибори, то мало б повірив в їх серйозність. Адже замість 351 місцевих рад, виборці області 25 жовтня обрали 71. Недаремно ці вибори іменуються першими. Після них, запускається нова територіальна основа. Реформа децентралізації тривалістю 6 років підійшла впритул до свого першого рубежа.

Іншого шляху не було

Неминучість того що сталось, була очевидна з початку 2000. Саме тоді почались тихі але переконливі розмови про те, що система адміністративно-територіального поділу успадкована від УРСР себе не виправдовує, в умовах демократії, де єдиної провідної партії вже не існує. Однак, довелось чекати ще п’ятнадцять років, аби на хвилі нової проєвропейської революції, перейти від декларації до конкретних дій. За іронією долі, початок був покладений 1 квітня 2014, єдиний день в році коли найменше віриться.

Реформі сприяли свіжий досвід узурпації влади часів президента Януковича, абсолютне виснаження місцевих бюджетів, тягла відсутність змін в територіальних громадах та небезпека подальшої втрати контролю на інших територіях. Слабке та подріблене місцеве самоврядування, перманентно потребувало значних ресурсів на утримання самого себе, при цьому, будучи інституційно неспроможним вирішувати серйозні проблеми, які стали частиною життя на місцях. Через це, численна кількість майна та повноважень з року в рік передавались на субрегіональний рівень. Садочки, амбулаторії, школи та інші важливі соціальні установи почали перебувати на балансі районної ради. Зрештою, громади опинились в реаліях, де люди на виборах обирали голову та депутатів села, а по суті, їх життя прямо залежало від депутатів районної ради та районної державної адміністрації.

Децентралізація повинна була змінити ситуацію, та повернути ресурси і повноваження на базовий рівень, в село, селище чи місто. Туди де люди живуть поруч із своєю владою. Початок цьому дано через об’єднання, в результаті якого громади стали ресурсно та кадрово сильнішими: менше грошей на утримання самих себе, більше на відновлення та розвиток. За два місяці 64 укрупнених територіальних громад Закарпаття заберуть свої ресурси у районних рад, отримавши фінанси якими досі розпоряджались райони. Останні суттєво обезкровлюються. В Закарпатті, замість 13 залишаться 6: Берегівський, Мукачівський, Рахівський, Тячівський, Ужгородський та Хустський. Сьогодні бути депутатом районної ради виглядає як стояти у темряві, де ні ресурсів ні можливостей.

З двох з половиною – на три

Попередня система місцевого самоврядування була неоднозначною. Наприклад, у жителів міст обласного значення (Берегово, Мукачево, Ужгород, Хуст, Чоп) було два рівні самоврядування: міська і обласна ради. Всі інші громади Закарпаття мали додатковий рівень – районну раду. Реформуючи місцеве самоврядування, приводячи його до єдиних стандартів, постало питання яку систему варто залишити. Суттєвих та грунтовних обговорень тут не було, і важко сказати чого не вистачило: часу чи політичної волі. Районні ради були передбачені Конституцією України, однак, часу на внесення змін теж не знайшлось. Відтак, запровадили трирівневе місцеве самоврядування повсюдно.

На рівні регіону буде обласна рада. Депутати тут опікуватимуться питаннями регіонального розвитку, підтримки освіти, охорони здоров’я, інфраструктури, містобудування на регіональному рівні, охороною навколишнього природного середовища, регулюванням земельних, водних, гірничих, лісових відносин.

Рівнем нижче залишається районна рада, чия компетенція досі чітко невизначена. До всього, навколо думок і ідей які компетенції для неї визначити, існує обставина – відсутність реального та стабільного фінансування. Бюджетна система побудована таким чином, що кошти слідують за повноваженнями. А в районної ради конкретних повноважень обмаль. Тож ресурсів може не стати навіть на утримання власного апарату. Зрештою, немає нічого унікального, такого, що може бути реалізоване виключно на субрегіональному рівні.

В сільських, селищних та міських територіальних громадах вируватиме життя, будуть відбуватись найбільш очевидні зміни, від бруківки на тротуарі до освіти, результатів ЗНО. Саме тому, багато впливових службовців і депутатів з районних рад та адміністрацій, стали очільниками громад, або наймаються туди на роботу. Між іншим, чергове свідчення того, що ресурси, а за ними й люди – пішли на місця.

Нові виклики – нові можливості

Без біди нема добра. Повноваження і ресурси це також виклик. Немає унікальної громади, тому жоден інвестор просто так не прийде. Його треба запросити. В умовах коли кожна громада претендує на нього, виграватиме та яка наявні ресурси може краще конвертувати у можливості. Через це, бізнес, а потім і люди почнуть орієнтуватись саме на такі громади. Відтак, обравши слабку місцеву владу громада не тільки втрачає наступні 5 років, а відстає від інших громад на десяток.

Конкуренція з сусідніми громадами це лише один з можливих сценаріїв. Інший сценарій це стати партнером, і спільними діями та ресурсом будувати нове та вирішувати складні питання, які важко даються самотужки. Наприклад, розумне поводження з твердими побутовими відходами, їх сортування для вторинного використання чи захоронення. Або ж, професійна освіта, яка потрібна щоб стати більше привабливим для того ж таки інвестора. Чи створення спільних виробництв на основі місцевого продукту, з повним циклом обробки під готовий до продажу товар. Тут все впиратиметься в бажання взаємодіяти та довіру. З останнім в закарпатців є складнощі. Однак, в умовах коли всі громади стають ресурсними потрібно зробити вибір на користь кооперації чи конкуренції.

Громада, яка суттєво відставатиме в розвитку, може опинитись перед потребою вливатись в іншу, сусідню. І це тест, в першу чергу, для невеликих громад Закарпаття. Звісно, як показує практика, найбільшою цінністю громади є люди що приймають рішення. Завдяки їм громада може швидко стати на ноги будучи бідною, або суттєво збідніти, будучи ресурсною за своєю природою.

На районному рівні також виклики. Наявність місцевого самоврядування, при різному ставленні низки експертів до цього, уособлює владу, яка, щоправда, без чітких меж та завдань. Тому з часом їй доведеться деградувати або пробувати узурпувати повноваження іншого рівня. Однак, при бажанні районна рада може стати інструментом для вирішення системних проблем, з якими живуть населення гірських територій, долини річок або малолюдних низовин. Можливо, якщо держава, регіон чи територіальна громада буде бачити в районному рівні надійного й спроможного партнера, районна рада набуде суттєвого сенсу. Наприклад, запровадивши цільові фонди чи програми, які співфінансуються різними бюджетами й адмініструються районом. Завдяки їм може буде вирішено системні проблеми чи запобігання їм, збалансована спільна політика громад конкретної території. Все це різні сценарії, в умовах усвідомлення неминучість існування районних рад та пошуків можливостей, які можуть вони виробляти. Без розуміння, місцеве самоврядування в укрупнених районах перетвориться на тягар, одразу, як районні ради передадуть на баланс громад майно, і залишаться з несистемним ресурсом.

Насамкінець, виклики для регіонального рівня, який майже не зазнав змін в повноваженнях і ресурсах. Однак, це швидше мінус ніж плюс. Так як, зміни стимулюють можливості для покращення, а їх відсутність – залишає чинною успадковану реальність. Робить її традиційною, консервуючи. Суттєво погіршити ситуацію може партійна система, яка увійшла з новими депутатами в зали обласних рад. Через рік після виборів, запрацює імперативний мандат, інструмент, яким партії можуть позбавляти мандатів неслухняних депутатів. Таким чином, фракції депутатів VIII скликання, можуть бути більш прихильними до партійних еліт ніж в попередніх. При цьому, розвиток регіону потребує консолідації зусиль, поза партійними інтересами. І жодна регіональна стратегія не варта паперу на якому її написано, без бажання політичних сил реалізовувати її. Що саме консолідуватиме політичні сили в області – питання на яке потрібно дати відповідь з самого початку каденції. Інакше, буде рух без розвитку.

Державні стимули для місцевого розвитку

У серпні Кабінетом Міністрів України затверджено Державну стратегію регіонального розвитку на 2021-2027 роки. Фактично, це документ який формує умови державної підтримки регіонів. Головним його інструментом є державний фонд регіонального розвитку, який сьогодні вважається найбільш прозорим способом розподілу державних ресурсів на підтримку та розвиток. Цікавим є те що тепер держава зосереджується на завданнях виходячи з 10 функціональних типів територій.

Закарпаття тут потрапляє одразу в декілька з них: гірські території українських Карпат, природньо-заповідні території, прикордонні території та монофункціональні міські поселення. Це означає, що простір для можливостей в області значно ширший, а значить, і ресурсів можна взяти більше. Інша справа, чи спроможним та консолідованим виявиться регіон аби скористатись ними. І тут мова радше не про операторів, на кшталт Агенцій регіонального розвитку, а про готовність самоврядних територій консолідуватись, брати ці ресурси і освоювати усуваючи власні обмеження та підвищуючи власний потенціал.

І тут знову ж потрібно розуміти, що Закарпаття не надзвичайним і унікальним регіоном, про що ми одне одному любимо розповідати. Без додаткових зусиль та належної екосистеми – значних ресурсів від держави ми не отримаємо. До всього, навколо нас є значно досвідчені області, які раніше демонстрували більшу консолідацію, через це отримували більше ресурсів. Мова про ту-таки Львівську, Івано-Франківську та Волинську області. І якщо нам нічого буде запропонувати державі цього разу, то жодна відповідність пріоритетам у вигляді функціональних типів територій нас не врятує.

Наразі, стратегія Закарпаття завершилась в 2020 році, а нова – в процесі розробки, з лютого 2019 року. Така неквапливість та відсутність будь-якого офіційного прогресу, означає що ми сміливо обходимось без довгострокового розуміння майбутнього опираючись на все що в менеджменті називається поточкою. І тут про розвиток годі говорити.

Можливо, саме тому прийшов час розпочати відверту розмову про розвиток, на нейтральній території за участі ключових гравців Закарпаття та представників центральних органів влади. Форум Re:Open Zakarpattia» це форум ідей та рішень, який може дати новий імпульс розвитку Закарпаття. Вже цього тижня він розпочне свої діалоги, до яких варто долучатись кожному хто прагне змін, і готовий стати їх частиною. Мені випала нагода модерувати панель: «Адмінреформа, децентралізація та регіональна політика: як розвивати Закарпаття в нових умовах». В ній я намагався сконцентрувати осіб, які відчувають регіон та мають вплив на його подальший розвиток. Це має бути продуктивна розмова, до якої запрошую кожного з вас.

Володимир Феськов, експерт з децентралізації, спеціально для Varosh

*** Цей матеріал опубліковано, як авторська колонка, відтак редакція Varosh може не розділяти погляди та думки, які автор висловив у даній публікації.

Зауважимо, що тема децентралізації та нового адміністративно-територіального устрою буде однією з ключових на форумі розвитку Закарпатської області «Re:Open Zakarpattia», який пройде 7-8 листопада. У рамках підготовки панельної дискусію на цю тему редакція Varosh підготувала кілька матеріалів з різними поглядами на питання.