8 серпня Центральна Виборча Комісія оголосила одночасні перші вибори до всіх територіальних громад, які створені в Україні в контексті реалізації реформи місцевого самоврядування.
Не зважаючи на те, що у 936 громадах вже були перші вибори протягом 2015-2019 років, Мінрегіон вирішив цьогоріч зрівняти всі громади, надавши Комісії перелік усіх 1470 місцевих рад, через що залишається сподіватись, що ця обставина не буде предметом спору в майбутніх судових справах.
Ця виборча кампанія (не)завершиться 25 жовтня обранням голів та депутатів в новостворених (читайте реформованих) міських, селищних та сільських громадах. Популярна теза «вибори на новій територіальній основі» набуває реальності. Однак, при цьому, новою виявилась не тільки територіальна основа, а й правила за якими ми обиратимемо місцеву владу.
Відтак, майже половина жителів Закарпаття, які звикли обирати депутата «від кількох вулиць», тепер повинні обирати список партії, якої швидше за все досі в її сільській місцевості не існувало.
Нові правила – нові виклики
Починаючи з 2010 року кожні місцеві вибори відбувалися за новим виборчим законодавством.
Так було в 2015 році, так буде і в 2020. Щоправда, цьогоріч остаточні зміни були ухвалені майже за 100 днів до дня голосування. Звісно, це не відповідає міжнародним стандартам, які визначають що основні умови виборчого процесу не можна переглядати менш як за рік до дня виборів. Зокрема, це важливо щоб всі суб’єкти виборчого процесу мали завчасно розуміти екосистему виборів та підготуватись до участі в них.
Натомість, зміни до Виборчого кодексу України були внесені серед липня, з оприлюдненням актуального тексту закону в серпні. Це залишило надто мало часу для підготовки учасників, особливо в умовах, де суттєво змінились система висування та обрання.
Головним викликом виборів є тотальна партиїзація місцевих рад. Іншими словами, монополія на депутатів в багатьох громадах буде зосереджена в руках місцевих партій. Тих самих інституцій, яким українець швидше не довіряє.
Нагадаю, що згідно з даними соціологічного опитування фонду «Демократичні ініціативи» та соціологічної служби Центру Разумкова наприкінці 2019 року, баланс довіри/недовіри становить мінус 54%. Менше віри лиш до судів та російських ЗМІ.
До справедливості, в 2015 році депутати місцевих рад теж обирались за партійними списками. Однак тоді, ця умова була визначена для міських громад, де за логікою законодавця, партійний дискурс був значно вищий, ніж на рівні селищ та сіл. Можна й тут сперечатись з таким підходом, адже населення міських громад в Україні часто буває меншим за населення селища.
Далеко ходити не треба: місто Чоп має 7102 виборці, в той час як, селища Дубове – 8595, Міжгір’я – 8810, Вишково – 8548. Та й Великий Бичків, Королево, Ільниця, Великі Лучки, Ясіня не надто далеко від міста обласного значення.
На виборах 2020 партійна прив’язка до міста зникла, адже це перші вибори в об’єднаних територіальних громадах, і тепер міська громада в переважаючій більшості складається з міста і кількох сіл. В таких умовах єдиним розумним критерієм для партійних виборів до місцевих рад міг стати лише показник кількості виборців що проживає на території ОТГ.
Було кілька пропозицій, найбільш обґрунтованою з яких – 35 тисяч виборців (і більше), виходячи з того, що найбільша сільська об’єднана територіальна громада в Україні – 34 тисячі. Всі громади менше 35ти – мали обиратись за мажоритарною системою: один округ – один депутат. Прихильників такої пропозиції було найбільше. Вона об’єднала частину народних депутатів, асоціації органів місцевого самоврядування та громадський сектор. Однак, за підсумком Верховною Радою України було проголосовано критерій в 10 тисяч виборців. Окрім того, що за такою кількістю нема жодного логічного обгрунтування (здається, ми отримали лише гарну круглу цифру), така межа між мажоритарною і пропорційною системою обрання ставить серйозні виклики перед виборчим процесом та функціонуванням місцевих рад найближчі 5 років.
У лісі-лісі темному, де ходить… привид партій
Відповідно до нового закону в Закарпатській області на пропорційні основі будуть обиратись 30місцевих рад. З них тільки 10 мали подібний досвід в 2015 році, будучи міськими.
Через це, можна з невисокою ймовірністю припустити, що маючи партійні представництва в міських радах (фракції) останні 5 років, партійність та активність партій, мала б бути звичним явищем. Відтак, складнощів щодо висування та ведення кампанії навколо партійного списку не повинно бути в цих громадах.
Інша справа щодо 20-ти сільських та селищних територіальних громад, які вперше обиратимуть ради за пропорційною системою. Відтак, можуть опинитись перед доволі складним завданням – за місяць часу тут має виникнути партійна реальність, яка почне висувати список кандидатів. Наскільки цей виклик є складним і неприроднім, можна зробити висновки проаналізувавши вибори 2015 року. Тоді кандидати в депутати 20 громад мали вибір: висуватись від партій або бути самовисуванцями.
Інфографіка створена на основі даних Володимира Феськова
Як видно з інфографіки, самовисування в 2015 році було популярним і зрозумілим способом стати депутатом. Красномовним є і той факт, що в окремих випадках будучи партійними – кандидати воліли самовисуватись, й отримували депутатський мандат від виборців.
Очевидно, для останніх важлива була постать кандидата, а не його партійна приналежність. Сьогодні, шукати свого кандидата їм доведеться виключно в партійному списку. А ймовірність обрати його в раду залежить від того, як далеко від першого номеру він знаходиться у списках.
Чиїми будуть депутати?
На початку реформи в 2015 році повсюдно велась мова про підвищення якості життя людини незалежно від того, де вона проживає: село, селище чи місто. Говорили про підвищення якості послуг і відповідальності влади на місцях.
Головні тези були такими: найбільш ефективною є та влада, яку обирають люди, а не призначають службовці. Тому обраний голова та депутати будуть значно ефективнішими управителями та більше забов’язаними громаді/виборцям, ніж начальник структурного підрозділу РДА.
Для реалізації задуму за 5 років було зроблено достатньо. Рівно до того моменту, доки в останній місяці першого етапу реформи не були внесені зміни до Виборчого кодексу України. Ними численну кількість спроможних і вмотивованих місцевих лідерів забов’язали шукати собі місце серед партій, якщо є бажання стати депутатом місцевої ради громади понад 10 тисяч виборців. І навіть якщо це вдасться зробити, швидше за все, умови щодо балотування визначатиме партія, а не кандидат.
Зрештою, говорячи про умови присутності в бюлетені кандидата – порядковий номер має значення. Перші ймовірніше, ніж останні стануть депутатами. Звісно, законодавець передбачив умови переміщення кандидата в середині списку, інакше вони б не могли називатись відкритими. Проте, чи до снаги кандидату їх виконати – питання дискусійне.
Давайте змоделюємо ці умови на прикладі Ужгородської міської ради, яка сьогодні налічує 36 депутатів.
36 ділимо на 10, заокруглюємо і отримуємо 4 округи. Загальна кількість виборців які проголосували за партії що подолали 5% бар’єр – 36 670. Ділимо виборців на 36 мандатів і отримуємо виборчу квоту 1019 голосів. Партія «Завтрашні ужгородці» на кожному з чотирьох округів висунула 9 осіб. За підсумком виборів на одному з них вона набрала 5189 голосів. Це означає, що 5 кандидатів із 9 стали депутатами. Щоб дізнатись, хто саме, треба дізнатись, чи хтось з кандидатів персонально отримав підтримку 255 голосів виборців (або більше), що становить більше 25% від виборчої квоти. Якщо такі наявні, то вони посуваються на перші щабелі списку. Інакше, депутатами стають перші 5 кандидатів за списком, серед яких мінімум двоє будуть жінки (гендерна квота в списках). Відповідно до інформації опублікованої ЦВК, у 2015 році 16 з 36 осіб, які стали депутатами Ужгородської міської ради, – подолали 25% від виборчої квоти.
Відтак, шанси піднятись в списку є, однак, невеликі і швидше за все, це під силу не кожному кандидату.
Тож бути в першості списку є пріоритетом і головною стратегією. При цьому, кількість тих, хто стане депутатом від округу, легко спрогнозувати. Для цього треба мати більш менш якісну соціологію на місцевості, та відчуття конкурентного поля, тобто які партії висунуть список і хто в ньому буде (що теж не важко визначити на місцевості). Це мовою політичних технологій називають електоральні перспективи округу.
Тому, користуючись тим самим сленгом, кандидатів штаби партій ділитимуть на «прохідних», «запасних», «гендерних» та «масовку».
Ймовірно, що партія більш прохідні місця на прохідних округах віддаватиме тому, хто їй ближчий або потрібніший. І не факт, що ним буде саме авторитетний для населення кандидат. Вибори потребують фінансування, яке на місцевих кампаніях з «Києва» не виділяється.
За цих умов бути у прохідній частині списку значить бути винним партії. І тут ламається логіка, яка закладалась в цій реформі від самого початку – орієнтація на жителя громади. Натомість, обраний депутат з великою ймовірністю буде зорієнтований першочергово на партію. І наявність імперативного мандату, ще більше його зобов’яже. Адже партія може позбавити депутатства особу, яка перестала орієнтуватись на партійні інтереси. На його місце прийде наступний за списком кандидат, який вивчив урок свого попередника і стане більш лояльним.
Натомість, бути відірваним від виборця, значить, відірватись від реальних потреб і проблем. В свою чергу, виборець втрачає прямий вплив на депутата, який для нього був одним з найбільш ефективних способів участі у вирішенні питання місцевого значення. І в цьому чергові погані новини. При цьому,досвід новостворених громад засвідчив пряму залежність успіху громади від включеності населення, його взаємодію з владою та обговорення ключових для громади рішень.
Біда сама не ходить
Додатковим ударом по представництву громади в місцевій владі стала відміна виборів старост. І це черговий виклик особливо для тих жителів, чиї населені пункти не стали центрами ОТГ.
Староста мав би представляти інтереси жителів сіл та селищ, які приєднались/об’єднались навколо центральної громади, в якій знаходиться влада. Власне, для цього він і був задуманий. Через нього відбувається комунікація місцевої влади з жителями населених пунктів і навпаки. Часто, старости погоджують рішення, які прямо зачіпають інтереси жителів округу, який вони представляють.
Так от, погана новина в тому, що старости в наступному скликанні будуть затверджені новообраними місцевими радами. І там, де депутатами ставали представники від партій, староста стане черговим продуктом політичного консенсусу голови та партійних фракцій. Тобто, його затверджуватимуть партійні депутати через голосування на засіданні, так само, як вони приймають рішення про виділення земельної ділянки, чи передачі в оренду комунального майна.
Партійні інститути вирішуватимуть, хто представлятиме жителів конкретного села в місцевій владі. І це знову відділяє реалії від тих завдань, які були визначені на початку реформи: наблизити владу до людей і підвищити якість послуг. Наскільки близьким буде новообраний староста можна буде лише гадати.
Ще трохи насамкінець
Крім Ужгородської громади і два тури голову обиратиме Мукачівська. Поріг двотуровості законодавці понизили, і тепер він дорівнює 75 тисячам виборців. Ужгород ставши ОТГ ніяк не змінився в межах та кількості голосуючого населення – 94 111 виборців. А Мукачево, натомість, приєднавши навколишні сільські території потрапило в список таких територіальних громад, маючи 82 047 виборців. Ні перемоги, ні трагедії. Досвід показує, що двотуровість дозволяє збільшити конкуренцію між кандидатами на голову.
Зрештою, виборча система дозволяє балотуватися на посаду міського голови та одночасно боротися за мандат депутата тієї ж ради. Тож частина кандидатів в «мери» з високою ймовірністю стануть депутатами, і зможуть через раду демонструвати виборцям свої прагнення змінювати громаду. Зрештою, на голову особа може висуватись без партійної протекції. На фоні партійної диктатури представництва в раді, це оазис конституційного права «обирати та бути обраним». Однак, є й об’єктивна складність двотуровості – як в Мукачівській так і в Ужгородській громадах влада набуде своїх легітимних повноважень не раніше кінця листопада, адже другий тур потребує більше часу, а відтак, збільшує виборчий період.
До всього, крім партійного ярма, міські, селищні та сільські органи місцевого самоврядування нервують через невідомість повноважень новообраних районних рад. Тут повсюдно присутнє питання навіщо, якими будуть їхні повноваження і звідки вони братимуть гроші. Наприклад, досі жителі Берегова, Мукачева, Ужгорода, Хуста і Чопа жили без районних рад не відчуваючи в них потреби. Однак, на цих виборах доведеться голосувати за депутатів до району, а відтак, рахуватись з рішеннями, які вони ухвалюватимуть. Що вже говорити про сільські і селищні громади, які раділи цій реформі чи не найбільше. Адже вона давала можливості втекти від диктатури районних рад, отримувати гроші напряму з державного бюджету і стерти телефонні номери районних чиновників.
Ніхто сьогодні не знає, якими будуть рішення цих нових районних рад. І це знову ставить під сумнів один з ключових принципів реформи – субсидіарність.
Він полягає в розподілі повноважень між різними рівнями органів місцевого самоврядування, в якому передається на вищий (районний) рівень лиш те, що не може бути реалізоване в громаді. Зрештою, в районні ради висуваються теж виключно через партії.
Наскільки партії готові висувати кандидатів в 30 територіальних громадах Закарпаття, можна зробити висновок заглянувши на сайт партії «Слуга народу». Там ви не знайдете контакти Закарпатського регіонального офісу. В Європейській Солідарності контакти лише обласного осередку. Про яку партійну організацію можна може йти мова в Керецьках чи Білках? І це партії з найбільшими рейтингами.
Гарною демонстрацією реальної готовності партій висувати на місцях буде власне висування: якщо суб’єктом подання кандидатів в міські, селищні та сільські ТВК будуть обласні чи районні осередки партії – будьте впевнені, партії на місці не існує, або партійна система не довіряє своєму територіальному осередку.
Це означає, що в реалії ми ймовірно отримаємо депутатські корпуси, які не мають реального відношення до партії, її ідей та принципів. За таких умов, говорити про партійну відповідальність за діяльність своїх депутатів буде недоречним. У підсумку, новостворені громади на початку свого становлення можуть отримати найбільш цинічні та безвідповідальні депутатські корпуси, які на 5 років відкинуть розвиток, проїдаючи спільні ресурси громад.
Володимир Феськов, експерт з децентралізації, спеціально для Varosh
*** Цей матеріал опубліковано, як авторська колонка, відтак редакція Varosh може не розділяти погляди та думки, які автор висловив у даній публікації.
